Sentencia A. 1197/25

 

 

TEMAS-SUBTEMAS

 

Auto A-1197/25

 

COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Conocimiento de procesos ejecutivos derivados del incumplimiento de un contrato estatal

 

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

SALA PLENA

 

AUTO 1197 DE 2025

 

Referencia: expediente CJU-6809.

 

Asunto: conflicto de jurisdicción suscitado entre el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo de la misma ciudad.

 

Magistrado ponente:

Vladimir Fernández Andrade.

 

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil veinticinco (2025).

 

La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:

 

I.                  ANTECEDENTES

 

1.                 Hechos que iniciaron la causa judicial

 

1.                 El 13 de mayo de 2024, el Instituto Financiero del Casanare (IFC), por medio de apoderado judicial, presentó demanda ejecutiva de mínima cuantía contra Jaime Mendoza Ariza y Clara Elizabeth Naranjo Prieto, con el fin de que se librara mandamiento de pago a su favor por la suma de $35.000.000, junto con los intereses moratorios, con base en el pagaré No. 4124732 suscrito a favor de la entidad.

 

2.                 Como sustento de sus pretensiones, el IFC indicó que los demandados celebraron con la entidad un contrato de mutuo por el valor mencionado, el cual fue garantizado mediante el pagaré referido, firmado el 29 de diciembre de 2022. No obstante, la obligación crediticia entró en mora el 15 de abril de 2023, razón por la cual el IFC promovió la presente demanda ejecutiva[1].

 

2.                 Decisiones que suscitaron el conflicto

 

3.                 Decisión de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Mediante Auto del 23 de enero de 2025, el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal declaró su falta de jurisdicción y remitió los asuntos a los jueces civiles municipales de la misma ciudad. Sustentó su decisión en jurisprudencia del Consejo de Estado[2] sobre las características de los contratos estatales. En concordancia con ello, señaló que, conforme al Código General del Proceso y al Auto 1697 de 2024 de la Corte Constitucional, los procesos ejecutivos basados en títulos valores que no se deriven de un contrato estatal deben ser conocidos por la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. En este caso, indicó que no se acreditó la existencia de un contrato de mutuo, lo cual sería necesario al tratarse de un título complejo, pues únicamente se allegó el pagaré[3].

 

4.                 Decisión de la Jurisdicción Ordinaria especialidad Civil. Por medio del Auto del 22 de mayo de 2025, el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal resolvió declarar su falta de jurisdicción, propuso conflicto negativo entre jurisdicciones y remitió el caso a la Corte Constitucional. Luego de realizar las precisiones correspondientes sobre la naturaleza jurídica del IFC y el régimen aplicable a los contratos de mutuo, y con fundamento en la jurisprudencia de la Corte Constitucional, la autoridad judicial concluyó que no es de recibo el argumento según el cual el contrato no existiría por no haberse celebrado por escrito.

 

5.                 En concreto, argumentó que dicha postura desconoce que el IFC, en su calidad de Empresa Industrial y Comercial del Estado de gestión económica del orden departamental, no se encuentra sujeto al régimen general de contratación estatal en el desarrollo de su misión —la cual está determinada en el acto administrativo de creación—, sino que, por el contrario, se rige por un régimen contractual de derecho privado. Enfatizó que esta condición ha sido expresamente reconocida por el ordenamiento jurídico, particularmente en los artículos 93 de las Leyes 489 de 1998 y 1474 de 2011, y fue reiterada recientemente por la Corte Constitucional en el Auto 2014 de 2024.

 

6.                 En esa línea, la autoridad judicial subrayó que, una vez efectuada la entrega de los dineros por parte del IFC, el contrato de mutuo se perfeccionó. Es decir, al haberse producido la tradición de la suma de dinero objeto del préstamo, el contrato adquirió plena validez jurídica. Así las cosas, tratándose de un contrato unilateral, surgió de manera inmediata la obligación de restitución a cargo del deudor. Dicha obligación, agregó el juez, resulta plenamente exigible mediante el uso del título valor emitido, el cual incorpora de forma literal el derecho de crédito correspondiente. En consecuencia, este instrumento confiere legitimidad indiscutible al IFC para exigir su cobro[4].

 

7.                 El 22 de julio de 2025, el expediente fue repartido y asignado al despacho; al día siguiente, la Secretaría General lo remitió para su sustanciación[5].

 

II.               CONSIDERACIONES

 

1.                 Competencia

 

8.                 La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.

 

2.                 Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones

 

9.                 Estos conflictos se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, “se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)”[6]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configuren estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo[7], objetivo[8] y normativo[9].

 

5.                 Naturaleza jurídica, régimen jurídico y contratación del Instituto Financiero del Casanare (IFC)

 

10.             El Instituto Financiero de Casanare (IFC) es una entidad descentralizada de orden departamental, creada mediante el Decreto 107 del 27 de julio de 1992 y reestructurada por el Decreto 073 del 30 de mayo de 2002, ambos expedidos por la Gobernación de Casanare. De acuerdo con el artículo 2 del Acuerdo 009 del 16 de agosto de 2022, que modificó parcialmente sus estatutos, el IFC se clasifica como una empresa de gestión económica del nivel departamental, regida por el régimen jurídico aplicable a las Empresas Industriales y Comerciales del Estado[10]. Cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, patrimonio independiente y está adscrita a la Secretaría de Desarrollo Económico, Agricultura, Ganadería y Medio Ambiente de la Gobernación de Casanare. Su función principal es impulsar el desarrollo económico y social del departamento mediante la prestación de servicios financieros, empresariales y de gestión de proyectos.

 

11.             Cabe destacar que, aunque el IFC realiza operaciones de carácter financiero, no está sujeto a la vigilancia de la Superintendencia Financiera[11], pues según la jurisprudencia de la Corte, no figura dentro del listado de entidades vigiladas por dicha autoridad. Asimismo, en sus actos de constitución tampoco se dispuso que quedaran bajo la vigilancia de dicha entidad. Por el contrario, tal como lo señala el mismo IFC, está sometido al control de la Contraloría General de la República, la Contraloría Departamental de Casanare, la Procuraduría General de la Nación y la Contaduría General de la Nación[12].

 

4.                 Naturaleza de los contratos en los que es parte una entidad pública como criterio para determinar el juez competente

 

12.             La Corte Constitucional en su jurisprudencia ha reiterado que la condición de contrato estatal no depende del régimen jurídico aplicable, sino de la calidad de las partes que lo celebran[13]. En tal sentido, precisó que de acuerdo con el Consejo de Estado todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades públicas son contratos estatales, conforme al criterio orgánico o subjetivo acogido por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, incluso si se rigen por un régimen especial distinto al de dicha ley[14].

 

5.            Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para conocer demandas ejecutivas instauradas por el IFC. Reiteración del Auto 554 de 2023

 

13.             El numeral 6 del artículo 104 del CPACA establece que son de competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los procesos ejecutivos fundados en títulos derivados de condenas impuestas a la administración por esa misma jurisdicción, conciliaciones aprobadas por ella, laudos arbitrales en los que haya intervenido una entidad pública, y contratos celebrados por entidades estatales. A su vez, el parágrafo del mismo artículo define como entidades públicas a los órganos, organismos o entidades estatales, sin importar su denominación, así como a las sociedades o empresas con participación estatal igual o superior al 50 % y a los entes con aportes públicos en igual proporción.

 

14.             No obstante, esta regla admite una excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, según la cual las controversias sobre responsabilidad extracontractual y contratos celebrados por entidades públicas que sean instituciones financieras, aseguradoras o intermediarios de seguros o valores vigilados por la Superintendencia Financiera, cuando tales actos correspondan al giro ordinario de sus negocios, deben ser conocidas por la Jurisdicción Ordinaria.

 

15.             De acuerdo con lo anterior, en el Auto 554 de 2023 la Sala Plena de la Corte Constitucional resolvió un conflicto entre jurisdicciones surgido en el marco de una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural, con el fin de ejecutar un contrato de ganado en participación. En esa decisión, la Corte reiteró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es competente para conocer de procesos ejecutivos originados en contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no sean instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y los contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios.

 

16.             Sin embargo, en el Auto 1209 de 2024, la Corte Constitucional, al resolver un conflicto entre jurisdicciones surgido en una demanda ejecutiva presentada por el IFC contra una persona natural, cuyo fundamento era un pagaré, sostuvo que en los procesos ejecutivos promovidos por entidades públicas con base en títulos valores que pudieran tener origen en un contrato estatal, corresponde al juez que dirime el conflicto verificar si efectivamente existe ese vínculo contractual. Asimismo, precisó que, en caso de no tener certeza sobre la existencia o inexistencia de dicho contrato entre la entidad pública y el particular, el conocimiento del asunto corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que podría tratarse de una controversia relacionada con un acto o contrato sujeto al derecho administrativo.

 

6.                 Caso concreto

 

17.             En el asunto objeto de decisión, se acreditan los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:

 

(i)      Presupuesto subjetivo: la controversia se suscitó entre el Juzgado 004 Civil Municipal de Yopal y el Juzgado 004 Administrativo de la misma ciudad, autoridades que negaron su competencia y que corresponden a distintas jurisdicciones.

 

(ii)   Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva presentada en contra de Jaime Mendoza Ariza y Clara Elizabeth Naranjo Prieto, por el incumplimiento de unas obligaciones establecidas en un pagaré.

 

(iii) Presupuesto normativo: Las autoridades judiciales en conflicto fundamentaron su falta de jurisdicción, en los autos proferidos por esta Corporación y el Consejo de Estado sobre esta materia (ver supra 3 a 6).

 

18.             Superado el análisis previo, la Sala concluye que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo es la competente para conocer de la demanda objeto de esta providencia. Lo anterior, teniendo en cuenta que, según lo afirmado por el apoderado de la parte demandante[15], el pagaré identificado con el número 4124732 fue emitido como consecuencia de contrato de mutuo celebrado entre el IFC y las personas naturales demandadas.

 

19.             Aunque dicho contrato no consta por escrito, resulta razonable afirmar su existencia, dado que, de acuerdo con los artículos 85 y 93 de la Ley 489 de 1998 y el artículo 14 de la Ley 1150 de 2007, las empresas industriales y comerciales del Estado se rigen por el derecho privado en el desarrollo de sus actividades comerciales y en su contratación. Así, al momento de autorizar el crédito, como habría ocurrido en el presente caso, no era necesaria la existencia de un contrato escrito, ya que conforme a los artículos 2221 y 2222 del Código Civil, aplicables al mutuo comercial por remisión del artículo 822 del Código de Comercio, el contrato se perfecciona con la sola entrega del dinero prestado, lo cual efectivamente ocurrió en este caso.

 

20.             Si bien el contrato de mutuo celebrado entre el IFC y los demandados se rigen por normas de derecho privado, no deja de tener la naturaleza de contrato estatal. Por ello, las controversias que se deriven del mismo deben ser tramitadas ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme al artículo 104.2 del CPACA. En consecuencia, los procesos ejecutivos derivados de dicho contrato también son de conocimiento de esa jurisdicción, de conformidad con el artículo 104.6 del mismo código.

 

21.             Más aún, si se considera que, aunque el acto en cuestión fue realizado en el marco del giro ordinario de los negocios de la entidad, el IFC no es una institución financiera vigilada por la Superintendencia Financiera de Colombia. En consecuencia, no se configura la excepción prevista en el artículo 105.1 del CPACA, por lo cual las controversias derivadas de sus actos y contratos, incluidos los procesos ejecutivos, no son de competencia de la Jurisdicción Ordinaria, sino de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.

 

22.             Finalmente, es preciso señalar que en el caso analizado no resulta aplicable la regla establecida en el Auto 1209 de 2024, ampliamente reiterada por la Corte, toda vez que, conforme a la manifestación de la parte demandante, la Sala Plena tiene certeza de que el título ejecutivo se originó en un contrato de mutuo no solemne, perfeccionado mediante la entrega de sumas de dinero a los demandados y respaldado en la respectiva solicitud de crédito.

 

23.             Por ende, la Sala Plena advierte que el juez competente para tramitar el CJU-6809 es el Juzgado 004 Administrativo de Yopal, en consecuencia, se le remitirá el presente asunto para que, de forma inmediata, continúe con el trámite, y tome la decisión que considere pertinente, conforme con los fundamentos de la presente decisión.

 

7.                 Regla de decisión

 

24.             Reiteración del Auto 554 de 2023. “La jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las demandas ejecutivas que se deriven de controversias relacionadas con contratos celebrados por entidades públicas, siempre que estas no tengan el carácter de instituciones financieras vigiladas por la Superintendencia Financiera y dichos contratos no correspondan al giro ordinario de sus negocios. Lo anterior de conformidad con los artículos 104 y 105 del CPACA”.

 

III.           DECISIÓN

 

Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,

 

RESUELVE

 

Primero:             DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones entre el Juzgado 004 Administrativo del Circuito de Yopal y el Juzgado 004 Civil Municipal de la misma ciudad, y DECLARAR que el Juzgado 004 Administrativo de Yopal es la autoridad competente para conocer de la demanda promovida por el Instituto Financiero del Casanare en contra de Jaime Mendoza Ariza y Clara Elizabeth Naranjo Prieto.

 

Segundo:           REMITIR el expediente CJU-6809 al Juzgado 004 Administrativo de Yopal para que continúe con el trámite del proceso y comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo el Juzgado 004 Civil Municipal de la misma ciudad.

 

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

 

 

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Presidente

 

 

 

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

 

 

 

HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO

Magistrado

 

 

 

JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ

Magistrado

 

 

 

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

 

 

 

VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE

Magistrado

 

 

 

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

 

 

 

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

 

 

 

JOSE FERNANDO REYES CUARTAS

Magistrado

 

 

 

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

 

 

 

 

 

 

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